土地流轉(zhuǎn)需要綜合性的制度改革

????□張良悅

????2020年年末召開的中央農(nóng)村工作會議再次強調(diào)了“三農(nóng)”工作的重要意義，強調(diào)了新發(fā)展階段糧食安全和“三農(nóng)”工作的穩(wěn)盤作用。保證糧食安全、鞏固脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興都離不開現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，需要通過供給側(cè)結(jié)構性改革推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。這其中，土地流轉(zhuǎn)的綜合改革是一項重要內(nèi)容。

????從現(xiàn)象上看，土地流轉(zhuǎn)存在的問題主要是流轉(zhuǎn)不規(guī)范以及流轉(zhuǎn)方向與預期有差別。流轉(zhuǎn)不規(guī)范是指現(xiàn)實中的土地流轉(zhuǎn)主要是親戚鄰居之間的代耕流轉(zhuǎn)，多是非正式的口頭協(xié)議，流轉(zhuǎn)之后只是解決了棄耕問題，沒有解決生產(chǎn)經(jīng)營的細碎化進而達到適度規(guī)模經(jīng)營的目的。流轉(zhuǎn)方向與預期有差別是指迫切需要轉(zhuǎn)入土地的新型經(jīng)營主體在流轉(zhuǎn)過程中存在許多困難，無法很好地支撐新型經(jīng)營主體的發(fā)展。

????從本質(zhì)上看，土地流轉(zhuǎn)更多地折射出土地制度深化改革問題。作為轉(zhuǎn)入方的新型經(jīng)營主體認為土地流轉(zhuǎn)不暢，流轉(zhuǎn)成本高、流轉(zhuǎn)土地的不成規(guī)模、經(jīng)營基礎設施的不適應等問題。作為土地轉(zhuǎn)讓方的農(nóng)民考慮土地的保障與就業(yè)功能，在土地流轉(zhuǎn)上普遍持有讓街坊鄰居代耕更放心的流轉(zhuǎn)心態(tài)。從交易上看，土地流轉(zhuǎn)平臺不完善，支撐土地流轉(zhuǎn)的法律保障體系不健全等交易過程還有缺陷。

????土地資源雖然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最核心的資源（尤其是種植業(yè)家庭農(nóng)場），但在土地流轉(zhuǎn)中還不能僅僅從生產(chǎn)要素的功能上加以解決，還必須統(tǒng)籌考慮土地的財產(chǎn)、保障等其他方面的功能。如果僅僅從農(nóng)業(yè)要素配置的角度上推進土地流轉(zhuǎn)，則只是將土地流轉(zhuǎn)作為一個生產(chǎn)性問題加以解決，沒有考慮土地的多重功能及其相互之間的替代問題。如果不解決土地的多重功能問題，則不可能根本解決土地流轉(zhuǎn)問題。這樣，土地流轉(zhuǎn)就由一個形式上的生產(chǎn)問題轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€綜合性的制度問題。例如，場所空間功能主要是指土地提供人類居住、活動空間的功能，包括城鄉(xiāng)住宅建設、道路交通、開闊空間等立體空間提供。如果這些用地占用較少，是不會影響土地生產(chǎn)性功能的。但是，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，這些基礎設施功能在整個經(jīng)濟社會中所占比重越來越大，加劇了土地資源的稀缺性，進而影響土地的生產(chǎn)性功能。土地資源的多功能性表明了土地的多種用途，但問題是土地不像工業(yè)品一樣可以無限地生產(chǎn)與供給，而是一種固定的稟賦資源，多種用途的相互替代會造成稀缺性加劇，選擇性增加，成本上升。這是我們在分析土地流轉(zhuǎn)時必須要關注的一個方面。

????目前，通過“三權分置”已經(jīng)為土地生產(chǎn)性功能的配置提供了制度基礎，但在非生產(chǎn)性功能方面還需要制度供給的進一步深化：

????首先，從財產(chǎn)權的角度關注流出方的訴求。當前，土地的財產(chǎn)性功能、保障性功能日益突出，如果不從財產(chǎn)性功能與保障性功能方面為土地資源找到替代的解決方案，則暢通土地流轉(zhuǎn)是非常困難的。這是解決土地轉(zhuǎn)出方愿意供給土地經(jīng)營權必須解決的問題。解決這一問題一是要大力發(fā)展城市經(jīng)濟，為農(nóng)村退出的農(nóng)民提供非農(nóng)就業(yè)崗位；二是要從政策上真正取消戶籍制度的約束，使得有條件的農(nóng)民工能夠真正在城市扎根，從而能夠從根本上放棄對土地的經(jīng)營權；三是細化農(nóng)村宅基地制度改革，能夠使離開農(nóng)村的農(nóng)民將自己的宅基地轉(zhuǎn)讓出去，從而將自己在農(nóng)村的財富轉(zhuǎn)換到城市去，使其能夠真正放棄土地經(jīng)營權。

????其次，從生產(chǎn)的角度關注流入方的訴求。新型經(jīng)營主體成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭的主體需要多方面因素的支持，土地對于種植業(yè)經(jīng)營主體來說僅僅是一個必要的條件，除此之外，還有資金、風險規(guī)避、生產(chǎn)基礎設施（道路、水利、倉儲等）、技術扶持、政策補貼等各方面的要求，需要加以支持。同時，在經(jīng)營管理方面也是短板，需要通過引進人才加以解決。這是解決生產(chǎn)主體所必需的基本條件。目前，在土地流轉(zhuǎn)，或者在新型經(jīng)營主體的培育上，只是看到了土地規(guī)模門檻的最短板，而忽略或者沒有同等程度關注其他因素，所以，效果不明顯。促進土地流轉(zhuǎn)必須放棄僅僅擴大土地生產(chǎn)要素規(guī)模的做法，必須保持各要素的均衡配置。

????再次，從生產(chǎn)成本的角度完善農(nóng)業(yè)支持政策。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是一個弱勢產(chǎn)業(yè)，但同時又是一個具有準公共產(chǎn)品的基礎性產(chǎn)業(yè)，關系到國家糧食安全。所以，世界各國無一例外都會對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實施扶持與保護。在對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的保護中可以采取價格保護與成本保護，目前主要是采取成本保護。成本保護的內(nèi)容包括生產(chǎn)的基礎性設施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)裝備、技術進步及其應用、財政性補貼與優(yōu)惠貸款。從土地流轉(zhuǎn)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育上看，這些仍是制度短板，需要盡快完善。

????（作者系省高校哲學社會科學創(chuàng)新團隊鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展首席專家）