挖掘民法典的公法價(jià)值 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

　　作者：孔祥俊（上海交通大學(xué)講席教授、凱原法學(xué)院院長(zhǎng)）

　　習(xí)近平總書(shū)記在中央政治局第二十次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，“民法典調(diào)整規(guī)范自然人、法人等民事主體之間的人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系”，“是一部體現(xiàn)對(duì)生命健康、財(cái)產(chǎn)安全、交易便利、生活幸福、人格尊嚴(yán)等各方面權(quán)利平等保護(hù)的民法典”。民法典因調(diào)整平等主體之間的人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系，而屬于私法的范疇，并被稱為社會(huì)生活的“百科全書(shū)”、民事權(quán)利的“宣言書(shū)”以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“基本法”。事實(shí)上，民法典不僅是私法之“典”，同時(shí)也具有極大的法律溢出效應(yīng)，蘊(yùn)含并衍生了重要的公法價(jià)值。

　　重視民法典的溢出效應(yīng)，彰顯其在法治中國(guó)建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用

　　作為新中國(guó)成立以來(lái)第一部以“法典”命名的法律，民法典是新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的重大成果。習(xí)近平總書(shū)記指出：“民法典在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中具有重要地位，是一部固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性法律，對(duì)推進(jìn)全面依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，對(duì)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、鞏固社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，對(duì)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想、依法維護(hù)人民權(quán)益、推動(dòng)我國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展，對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，都具有重大意義?！彼€強(qiáng)調(diào)：“民法典是全面依法治國(guó)的重要制度載體，很多規(guī)定同有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)直接相關(guān)，直接涉及公民和法人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?！边@表明，民法典雖然以調(diào)整私法關(guān)系和規(guī)范私法行為為主要功能，但它也明確劃定了國(guó)家機(jī)關(guān)履行職責(zé)、行使職權(quán)的范圍和界限，構(gòu)成了對(duì)公權(quán)力的規(guī)范和約束。這是民法典的法律溢出效應(yīng)，表明民法典不僅是民事基本法，同時(shí)也是規(guī)范和約束公權(quán)力的基礎(chǔ)性法律。

　　民法典的主要價(jià)值和功能體現(xiàn)在權(quán)利保障和權(quán)力約束兩個(gè)方面。其一，民法典調(diào)整規(guī)范自然人、法人等民事主體之間的人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系，同人民群眾生產(chǎn)生活密不可分，同各行各業(yè)發(fā)展息息相關(guān)。民法典實(shí)施得好，人民群眾權(quán)益就會(huì)得到法律保障，人與人之間的交往活動(dòng)就會(huì)更加有序，社會(huì)就會(huì)更加和諧，這有助于筑牢國(guó)家治理的社會(huì)根基；而人民群眾積極參與民法典的貫徹和實(shí)施，正是推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。其二，民法典把我國(guó)多年來(lái)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和加強(qiáng)社會(huì)主義法治建設(shè)取得的一系列重要制度成果用法典的形式確定下來(lái)，并且是全面依法治國(guó)的重要制度載體。實(shí)施民法典，有助于明確國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的基本邊界，形成對(duì)公權(quán)力的必要約束，助力國(guó)家治理現(xiàn)代化水平的提升，而這是民法典公法價(jià)值的體現(xiàn)。

　　由此，我們既要就民法典看民法典，深挖民法典的內(nèi)部?jī)r(jià)值，充分發(fā)揮民法典對(duì)平等民事關(guān)系的調(diào)節(jié)作用；又要跳出民法典看民法典，重視民法典的溢出效應(yīng)，深刻認(rèn)識(shí)外在于民法典的因素和力量對(duì)于民法典的真正貫徹實(shí)施所具有的影響力，準(zhǔn)確把握和充分發(fā)揮民法典在法治中國(guó)建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用。

　　挖掘并發(fā)揮民法典的公法價(jià)值，在國(guó)家治理面臨許多新任務(wù)新要求的當(dāng)下極具現(xiàn)實(shí)意義。必須清醒看到，同黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比，我國(guó)法治建設(shè)還存在一些有待進(jìn)一步完善之處。例如，有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)；部分社會(huì)成員尊法信法守法用法意識(shí)不強(qiáng)；一些國(guó)家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足。這些問(wèn)題的存在，妨礙了黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展和國(guó)家治理現(xiàn)代化水平的提升，也關(guān)乎民法典能否得到有效實(shí)施。解決上述問(wèn)題，既要發(fā)揮民法內(nèi)部的自組織力量，彰顯民法規(guī)范、培育權(quán)利文化，也要發(fā)揮民法典的公法價(jià)值，以制度化的方式構(gòu)成對(duì)公權(quán)力的有效規(guī)范和約束，進(jìn)而回應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出的諸多新要求，呼應(yīng)法治中國(guó)建設(shè)提出的新任務(wù)。

　　發(fā)揮民法典對(duì)公權(quán)力的規(guī)范和約束作用

　　民法典對(duì)公權(quán)力的規(guī)范和約束作用，具有基礎(chǔ)性、全面性和普遍性，體現(xiàn)在民事立法、行政執(zhí)法等方方面面。

　　民法典對(duì)立法活動(dòng)的規(guī)范和約束。我國(guó)民法典是在整合眾多相關(guān)單行法基礎(chǔ)上，經(jīng)科學(xué)編纂和繼承創(chuàng)新而制定的，是體系化編纂的結(jié)果，它必然是民事領(lǐng)域的統(tǒng)領(lǐng)法。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)關(guān)系高度復(fù)雜、變動(dòng)不居，法律調(diào)整必然呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)化和多元化的特征。在我國(guó)立法權(quán)層次較多的背景下，如何在眾多立法中確保民法典實(shí)施的統(tǒng)一性，在一定程度上構(gòu)成新的挑戰(zhàn)。以對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)為例。我國(guó)憲法對(duì)公民權(quán)利的規(guī)定更多是規(guī)劃性、宣示性的，其落實(shí)依賴專門法，民法典是直接落實(shí)憲法權(quán)利保護(hù)條款的基本法律，在民事領(lǐng)域具有準(zhǔn)憲法或民事憲法的功能和價(jià)值，在權(quán)利保護(hù)上的地位是優(yōu)越的。而且，我國(guó)立法法第8條規(guī)定，民事基本制度是只能制定法律的法律保留事項(xiàng)，民法典只能是保障權(quán)利的主導(dǎo)法，而不能被隨意剪裁切割瓜分。正是由于民法典的優(yōu)越法律位階，其他法律法規(guī)和規(guī)范性法律文件的制定，都應(yīng)當(dāng)樹(shù)立尊重民法典的意識(shí)。在民法典之下，除非經(jīng)授權(quán)和必要（如民法典中的除外條款），否則立法活動(dòng)不能限縮或者剝奪基本民事權(quán)利，不能濫設(shè)例外。民法典對(duì)立法活動(dòng)的規(guī)范和約束還體現(xiàn)在，民法典頒布實(shí)施后，現(xiàn)有法律法規(guī)和司法解釋中同民法典規(guī)定和原則不一致的，應(yīng)抓緊清理，該修改的修改，該廢止的廢止；還要發(fā)揮法律解釋的作用，及時(shí)明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)，保持民法典穩(wěn)定性和適應(yīng)性相統(tǒng)一。

　　民法典對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)形成規(guī)范和約束，并為行政法提供補(bǔ)充性法源。行政執(zhí)法涉及社會(huì)生活方方面面，在行政執(zhí)法中處理好行政法與民法典的關(guān)系，對(duì)于保障公民權(quán)利和確保民法典貫徹實(shí)施，具有至關(guān)重要的意義。在我國(guó)推進(jìn)全面依法治國(guó)進(jìn)程中，約束政府權(quán)力始終是重要主題。例如，黨的十八屆四中全會(huì)提出“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”，“行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》指出：“全面建立行政權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制。依法全面履行政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度?！奔s束政府權(quán)力不能徒托空言，也不能僅僅依靠政府權(quán)責(zé)負(fù)面清單等行政制度和措施，而需要更為協(xié)調(diào)的和體系化的法律制度。權(quán)利的范圍就是權(quán)力的邊界，民事權(quán)利得到充分張揚(yáng)和有效保護(hù)，政府的行為邊界也就變得更為清晰。在這個(gè)意義上，民法典通過(guò)確立和保障民事權(quán)利，劃清權(quán)利與權(quán)力的界限，當(dāng)然是約束政府權(quán)力的基本法。只有做到民法典的有效實(shí)施和權(quán)利的充分保障，才能把權(quán)力關(guān)在籠子里，為依法治國(guó)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，民法典不僅是民事領(lǐng)域的基本法，在某種意義上也是行政法的基礎(chǔ)性法律。民法原則（如誠(chéng)實(shí)信用原則）、民法精神甚至民法規(guī)范（如合同法規(guī)范），可以成為行政法的補(bǔ)充性法源，在行政法沒(méi)有具體規(guī)定時(shí)，可以參照民法典的規(guī)定，提升行政法治水平。民法典與行政法的良性互動(dòng)，有助于實(shí)現(xiàn)權(quán)利保障和權(quán)力約束的統(tǒng)一。

　　民法典對(duì)各級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)以及領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、行使職權(quán)形成規(guī)范和約束。黨和國(guó)家機(jī)關(guān)從事廣泛的涉及民事權(quán)利的工作和活動(dòng)，在工作中如何強(qiáng)化民法意識(shí)，切實(shí)尊重民事權(quán)利，是建設(shè)法治政府的重要方面和必然要求。民法典實(shí)施水平和效果，是衡量各級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)履行為人民服務(wù)宗旨的重要尺度。習(xí)近平總書(shū)記指出：“國(guó)家機(jī)關(guān)履行職責(zé)、行使職權(quán)必須清楚自身行為和活動(dòng)的范圍和界限。各級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)開(kāi)展工作要考慮民法典規(guī)定，不能侵犯人民群眾享有的合法民事權(quán)利，包括人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。同時(shí)，有關(guān)政府機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)要依法履行職能、行使職權(quán)，保護(hù)民事權(quán)利不受侵犯、促進(jìn)民事關(guān)系和諧有序?！备骷?jí)政府應(yīng)以保證民法典有效實(shí)施為重要抓手推進(jìn)法治政府建設(shè)，把民法典作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標(biāo)尺，不得違背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定，秉持公正司法，提高民事案件審判水平和效率，提高辦案質(zhì)量和司法公信力。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要做學(xué)習(xí)、遵守、維護(hù)民法典的表率，提高運(yùn)用民法典維護(hù)人民權(quán)益、化解矛盾糾紛、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的能力和水平。

　　綜上所述，民法典使命非同尋常，不僅是私法法典，更具有鮮明的公法外溢價(jià)值，應(yīng)當(dāng)給予高度關(guān)注。只有發(fā)揮民法典對(duì)公權(quán)力規(guī)范和約束作用，推動(dòng)權(quán)利觀念、責(zé)任觀念、規(guī)則觀念深入人心，才能在更好保障人民合法權(quán)益基礎(chǔ)上，發(fā)揮其推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的作用。

　　《光明日?qǐng)?bào)》（ 2020年11月13日 11版）