村莊規(guī)劃的“留白”思考

　　《鄉(xiāng)村振興促進法》指出：堅持因地制宜、規(guī)劃先行、循序漸進，順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律，根據(jù)鄉(xiāng)村的歷史文化、發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)分類推進。在大力實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動中，科學(xué)推進村莊規(guī)劃成為當前迫在眉睫的重要任務(wù)。河南作為鄉(xiāng)村人口大省，為增強村莊規(guī)劃的科學(xué)性，亟須樹立“留白”思維，以“大留白”與“小留白”的合理安排，為鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興行穩(wěn)致遠賦能增效。

　　留白是對村莊規(guī)劃質(zhì)量的戰(zhàn)略考量

　　規(guī)劃留白其本質(zhì)是加大國土空間規(guī)劃彈性、加強土地混合利用，是適應(yīng)未來發(fā)展不確定性的多情景應(yīng)對，通過預(yù)留用地保障未來發(fā)展空間并實現(xiàn)用地效益最大化的一種規(guī)劃理念和用地方式。按規(guī)劃屬性和規(guī)劃內(nèi)容來分，村莊規(guī)劃留白有“大留白”與“小留白”兩種?！按罅舭住?，即村莊發(fā)展走向和發(fā)展時機尚不明確、非最適宜，不急于做確定的結(jié)論，而是待時機成熟時再進行規(guī)劃；“小留白”，即對于納入規(guī)劃的村莊，基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)建設(shè)等未來可能，在規(guī)劃中不追求高強度開發(fā)、高密度建設(shè)，有意識地預(yù)留發(fā)展空間，提升鄉(xiāng)村生態(tài)宜居水平和發(fā)展新潛能，實現(xiàn)人與自然和諧共生、發(fā)展與保護相互促進。

　　村莊規(guī)劃留白為有效應(yīng)對鄉(xiāng)村未來發(fā)展、民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及生態(tài)環(huán)境保護等不確定性土地需求提供了彈性空間，對全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和促進鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)具有重要而深遠的戰(zhàn)略意義。一方面，留白在戰(zhàn)略規(guī)劃中具有必要性。村莊規(guī)劃留白不僅是健全鄉(xiāng)村科學(xué)規(guī)劃管理機制，推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要創(chuàng)新舉措，而且還是優(yōu)化提升鄉(xiāng)村多種功能價值、促進鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的有效路徑。另一方面，留白在現(xiàn)實規(guī)劃中具有緊迫性。村莊規(guī)劃留白對于鄉(xiāng)村建設(shè)為之不當和為之過當具有較強約束，是增強鄉(xiāng)村建設(shè)韌性、減少規(guī)劃失誤的科學(xué)導(dǎo)向，也是對自然環(huán)境和生態(tài)空間的保護與延續(xù)，體現(xiàn)了正確的價值觀、政績觀、事業(yè)觀和發(fā)展觀，順應(yīng)了鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律和演變趨勢的內(nèi)在要求和迫切需要。

　　謹防村莊規(guī)劃留白的認識誤區(qū)

　　村莊規(guī)劃留白是統(tǒng)籌兼顧現(xiàn)實與未來之需，在現(xiàn)行村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對鄉(xiāng)村進行長遠設(shè)計的前瞻性規(guī)劃；是科學(xué)優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)與布局，對外界環(huán)境變化做出迅速反應(yīng)，引導(dǎo)土地市場健康有序發(fā)展的富有彈性規(guī)劃；是以國土空間協(xié)調(diào)發(fā)展為基礎(chǔ)，蘊含著整體思維內(nèi)在邏輯的系統(tǒng)性規(guī)劃。要科學(xué)認識和把握村莊規(guī)劃留白，防止陷入“不作為、消極無為、拍腦袋”的認識誤區(qū)。

　　留白不是不作為，而是不折騰。村莊規(guī)劃留白之“留”，不是停留之“留”，而是預(yù)留之“留”，是在未來發(fā)展的時間軸上科學(xué)預(yù)留的一部分用地，以期在鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展和重大項目規(guī)劃中保留更多的空間；絕不是慢下來、等等看，而是在把握好“度”的基礎(chǔ)上，既要主動進取、盡力而為，又要尊重客觀、量力而行，為產(chǎn)業(yè)更興、生態(tài)更美、文化更濃、百姓更富留下充足空間。

　　留白不是消極無為，而是積極有為。村莊規(guī)劃留白用地作為一種長遠性、前瞻性極強的政策，是對鄉(xiāng)村建設(shè)計利長遠的科學(xué)規(guī)劃。較當前村莊規(guī)劃以發(fā)展經(jīng)濟、發(fā)展產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)而言，一些地方政府認為村莊規(guī)劃留白只是“潛在”政績，由此會缺乏積極性，形成留白就是不作為、就是消極無為的觀念。而村莊規(guī)劃留白不僅需要智慧，更需要勇氣、責(zé)任和大局觀，體現(xiàn)了科學(xué)的發(fā)展觀、務(wù)實的政績觀和超常規(guī)推動工作的深遠歷史眼光，是最普惠的民生福祉，是功在當代、利在千秋的事業(yè)。

　　留白不是拍腦袋，而是重論證。村莊規(guī)劃留白是為了整合資源、加強管理、優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局、改善人居環(huán)境，促進鄉(xiāng)村建設(shè)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。因此，村莊規(guī)劃留白需要正確處理局部與全局、顯績與潛績、當前與長遠的關(guān)系，是以政府、專家和群眾的多方協(xié)同合作、科學(xué)論證，始終站在鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興大局上的科學(xué)規(guī)劃。

　　村莊規(guī)劃留白的實施路徑

　　適度加強規(guī)劃留白的彈性管控。村莊規(guī)劃留白的管控要注重其適度彈性。一方面，要堅持剛性約束與彈性管控相并行，在嚴守生態(tài)保護紅線與永久基本農(nóng)田控制線的基礎(chǔ)上，充分考慮未來鄉(xiāng)村發(fā)展的不確定性，分類設(shè)置戰(zhàn)略型、發(fā)展型、優(yōu)化型、指標型留白空間，為未來鄉(xiāng)村建設(shè)提供充足空間保障。另一方面，要堅持增量規(guī)劃與存量規(guī)劃并重，以優(yōu)化村莊存量建設(shè)用地空間布局、功能分區(qū)作為未來鄉(xiāng)村建設(shè)的重點內(nèi)容，針對不同類型的存量地塊實施差異化土地利用政策，嚴格規(guī)范重點地段存量建設(shè)用地的開發(fā)和使用，在具體用地功能及用途上實行彈性管控，探索土地混合使用和建筑復(fù)合利用的綜合用地新模式。

　　充分利用規(guī)劃留白的“緩沖期”。村莊規(guī)劃留白從劃定到啟用，中間存在一段“緩沖期”。因此，可遵循維持現(xiàn)狀、支持生態(tài)友好型建設(shè)原則，充分發(fā)揮留白用地的價值。一是實施“以綠看地”。對于非建設(shè)用地留白，鼓勵建造和改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，提高鄉(xiāng)村綠化率，發(fā)揮留白用地生態(tài)稟賦優(yōu)勢，展現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)價值和競爭力。二是嚴控建設(shè)增量。對于建設(shè)用地的留白，在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃行政許可，不違背鄉(xiāng)村建設(shè)長遠發(fā)展的前提下，在“緩沖期”內(nèi)維持現(xiàn)狀用途，不予隨意擴張改建。三是臨時利用。在考慮到建設(shè)用地留白用途的不確定性和建設(shè)時序時，可用于村民居住、農(nóng)村公共公益設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游用地以及農(nóng)產(chǎn)品加工等布局，用于“緩沖期”的鄉(xiāng)村功能修補。

　　切實提升規(guī)劃留白的參與度。村莊規(guī)劃留白要堅持以人為本、尊重民意，在遵循資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，堅持上下聯(lián)動、社會協(xié)同、村民參與的組織方式。在留白空間啟動機制上，應(yīng)根據(jù)村莊自然經(jīng)濟社會條件和村民集體意愿，統(tǒng)籌安排生態(tài)、農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)空間，綜合研究確定留白用地目標，以保證留白用地啟用的科學(xué)性。在村莊規(guī)劃留白未來開發(fā)過程中，要按照國家宏觀調(diào)控下充分發(fā)揮市場機制基礎(chǔ)性作用的要求，使政府、市場、公眾三者形成合力，從而推動留白用地的科學(xué)規(guī)劃，順應(yīng)未來鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展需要。（劉依杭 省社科院農(nóng)村發(fā)展研究所）